I.- LOS PRIMEROS INTERCAMBIOS DE MERCANCÍAS.
Una de las primeras causas que dieron lugar al intercambio de mercaderías y servicios fue la desigualdad en la distribución de recursos naturales, las diferencias humanas principalmente en lo relativo a habilidades, la división y la especialización del trabajo, así como las ventajas comparativas de los pueblos o naciones y la necesidad de obtención de bienes que no podían producir o producían de manera muy costosa las naciones.
Así, al perfeccionarse y facilitarse los medios de transporte y de comunicación, el comercio se fue ampliando y evolucionando, desde el primitivo comercio de los pueblos de la antigüedad, hasta el desarrollado y ágil comercio contemporáneo electrónico. Esta evolución significó una ampliación del comercio en el volumen de los intercambios y extensión de la zona geográfica de influencia de dichos intercambios. Cuando la zona de intercambio sobrepasó las fronteras nacionales apareció como necesidad natural el comercio internacional. De esta forma, con el intercambio comercial, también se incrementaron y surgieron nuevas necesidades de los pueblos y naciones quienes empezaron a buscar nuevas formas de desarrollo económico mediante el intercambio de sus productos.
Así, al surgir el intercambio de productos surgen las aduanas, mismas que nacen como una necesidad de control y de cobro de tributos, por lo que la historia de las aduanas es paralela a la historia del comercio exterior, adecuándose aquéllas a las necesidades y requerimientos de los pueblos y del comercio en las diferentes épocas y naciones, continuando con las mismas funciones sustantivas hasta nuestros días sólo modificándose su prioridad de acuerdo a cada necesidad de control y seguridad y de política comercial en turno, hasta llegar a los Estados modernos. Las aduanas por tanto surgen mucho antes que innumerables figuras jurídicas, marítimas y mercantiles que hoy conocemos, incluso nacen como institución mucho antes que el concepto de nación, de soberanía, de Estado y de la división de poderes.
En este contexto, el primer tipo de comercio que existió fue el terrestre; sin embargo, el comercio fluvial y marítimo pronto llegó a ser el más importante en la época antigua, lo cual explica la infinidad de instituciones jurídicas marítimas que han trascendido hasta nuestros días, y de las cuales muchas se incorporaron al Derecho Aduanero. De igual forma, no es extraño que dentro del mundo antiguo se considere a los pueblos mesopotámicos, egipcios, fenicios, griegos, romanos, las ligas de ciudades, así como Arabia, La India y España, como algunos de los más importantes pioneros del comercio exterior, como veremos con algunos de ellos enseguida:
Los Griegos.
El gran desarrollo que la cultura helénica ya había logrado, aproximadamente por el siglo VI a. de C., les llevó a prestar mayor atención a la navegación y al comercio que los fenicios venían desarrollando y a participar más activamente en sus relaciones comerciales con Cártago. Por ello no es de sorprender que fue precisamente como resultado de problemas de competencia comercial que se entablaron varias guerras entre estos pueblos, que culminaron con la derrota de Cártago en el siglo V a. de C. a manos de los griegos. Este fue el punto de partida para la expansión de la dominación griega por todo el mundo hasta entonces conocido. Aristóteles ya aseguraba que el Estado debe conocer el valor de las exportaciones e importaciones para basar en estos datos la política financiera. Asimismo, para los griegos, la aduana era el órgano que manifestaba el poder soberano del Estado sobre las mercancías que se pretendía introducir en la ciudad, pues el hecho de la entrada era el acto gravado con el tributo aduanero, y esa constante se refleja a lo largo de los tiempos en los distintos países que aplican los derechos de aduana, dándole incluso, por excepción fines extra-fiscales a estos derechos, por ejemplo, por motivos de orden público o para levantar barreras de carácter religioso o político, indicando la falta de una verdadera política aduanera.[3]
No obstante, después de tres siglos de dominio en el comercio internacional, los griegos fueron desplazados de su lugar de potencia marítima por el emergente poder romano. Hecho éste, marcado por las guerras grecorromanas del siglo II a. de C. que sin embargo, llevó a los griegos a tener un lugar especial en la historia de la humanidad más que por el arte del comercio, por las tradiciones y cultura que difundieron.
Los Romanos.
Se considera a los romanos como los primeros constructores de excelentes caminos para fines militares, obras que también fueron usadas como grandes rutas comerciales. En muchos países de Europa todavía es posible ver las ruinas de algunos de estos caminos. Además de las rutas terrestres, también desarrollaron las marítimas. Contaban con una impresionante flota de galeras para transportar las mercancías desde sus colonias hasta Roma y viceversa. Los Códigos Teodosianos y Justinianos contienen disposiciones relativas al tráfico. En el esplendor de su imperio, controlaban toda Europa occidental incluyendo las islas británicas, el medio oriente y la parte norte de África. La capital del Imperio Romano más que un centro productor era un centro de intercambio de los diferentes productos del imperio que ahí afluían y desde allí se distribuían.
En Roma antigua, es muy probable que al igual que las ciudades griegas, se recaudaban derechos de aduanas en los puertos y en los límites de su territorio, sobre todo desde que el comercio exterior fue lo suficientemente importante para hacerlos lucrativos. En Roma encontramos el “portorium”, cuya mención más antigua se remonta al año 580 a. de C. y se dice se creó con la fundación de Ostía por el rey Anco Marcio. El vocablo tenía un sentido más amplio que los “derechos de aduanas” que hoy conocemos, pues comprendía tres tributos que en la actualidad distinguimos: derechos de aduanas, es decir, los tributos que se pagan por la entrada o salida de mercancías de un territorio aduanero; los arbitrios, que eran tributos pagados en la entrada en una ciudad por géneros que se quieren introducir en ella; y el peaje, como cantidad a pagar por transitar por ciertos caminos, puentes, etcétera. Los “portoria” romanos, posiblemente tengan el mismo origen que el de los derechos griegos, es decir, se trataba de presentes ofrecido al rey para obtener el permiso de comerciar en el país o para atravesarlo con las mercancías. Así, los “Vectigalia” era la denominación que recibía el conjunto de impuestos y se consideraba sinónimo de “tributo”, pero a medida que la imposición se perfeccionaba y se diversifica se comienza a poner el término “tributum” a los demás vectigalia de los cuales el más importante era el “portorium”, llegándose a identificar ambos términos en el Bajo Imperio.
En la época imperial se vio un perfeccionamiento de la organización aduanera y el territorio del Imperio, con excepción de Egipto, Siria e India, fue dividido en circunscripciones aduaneras que englobaban varias provincias.
Los Fenicios.
Por su parte, los fenicios llegaron a dominar el comercio desde las costas del Mar Mediterráneo hasta las costas occidentales del norte de África y las costas europeas; extendiendo su dominio inclusive hasta las costas del Mar Báltico.
Las Ligas de Ciudades Comerciales.
Durante las últimas etapas de la edad media, el comercio comenzó a florecer nuevamente. En ello jugó un papel muy importante el surgimiento de las ligas ciudades. El objeto principal de estas asociaciones de urbes mercantiles fue la autoprotección, a través de la protección de sus naves y rutas comerciales en contra de los ladrones, piratas y de la nobleza feudal.
Hubo varias ligas: Liga Renana, Liga Suabia y otras; pero la más importante fue la Hanseática. Esta liga probablemente fue fundada por las ciudades alemanas de Hamburgo y Lubeck e incluía un gran número de las ciudades más importantes de esa nación. Esta liga llegó a ser tan poderosa como un estado, mantuvo un ejército y fuerza naval; entró en guerra con otras naciones y realizó acuerdos de paz con ellas, en ocasiones imponiendo sus condiciones. Mantuvo además enviados diplomáticos y cónsules entre otros países para agilizar sus transacciones comerciales. También concedía préstamos a gobiernos que la favorecían por medio de concesiones especiales, exenciones o monopolios en las áreas de pesca, minería, manufacturas y agricultura. De la misma manera estableció fábricas y puestos de operaciones para la actividad mercantil en diversas ciudades de Europa.
En su tiempo, esta liga dominó el comercio en el Mar del Norte y en el Mar Báltico. Fue una gran influencia en el desarrollo en Europa y fue también un elemento muy activo y efectivo en la transición del feudalismo al renacimiento. Las cruzadas, pero sobre todo las pugnas entre las diversas ciudades que la integraban, así como la consolidación de los gobiernos de los estados alemanes, la llevaron a su desintegración. En relación con esta época se hace referencia a que la intensificación del tráfico por mar hace florecer las ciudades italianas, y al extenderse este tráfico con las cruzadas hacia el oriente y ante la necesidad de dirimir controversias entre los comerciantes, aparecen los Cónsules y Tribunales marítimos como el de Amalfi (Italia) cuyas sentencias derivadas de los conflictos comerciales con Oriente en el siglo X se compilaron en las Tablas de Amalfi. De esta misma época destacan las Partidas del Rey Alfonso X (1266) y los Estatutos de la Casa de Contratación de Sevilla (1566).
II.- ANTECEDENTES DEL COMERCIO EXTERIOR EN MÉXICO.
Ahora mencionaremos algunos antecedentes del comercio exterior de México, con el propósito de dar una idea general de la regulación del mismo desde la época colonial hasta antes de la etapa independiente.
Etapa Prehispánica.
En esta época existía una intensa actividad comercial entre los pueblos mesoamericanos; tenían, además del trueque, sistemas de valor y medida que se empleaban para el intercambio de mercancías. Tal como ahora utilizamos billetes, monedas y cheques, entonces se usaban pequeños carrizos rellenos de polvo de oro, plumas de aves preciosas y semillas de una cierta especie de cacao, los cuales eran reconocidos y aceptados en toda Mesoamérica. Los tianguis o plazas de mercadeo estaban sujetos a reglamentos estrictos, cuyo cumplimiento era vigilado por inspectores especiales. Las culturas dominantes, como la mexica, exigían a los pueblos sojuzgados el pago de tributos e imponían una organización del comercio a grandes distancias, organización que resultó vital para la sociedad precortesiana. El comerciante que recorría largas distancias era llamado entre los mexica “pochteca”, él era quien intercambiaba los productos de la región con los de otros pueblos situados más allá de las fronteras del estado mexica. Así, en México Tenochtitlan podían adquirirse pescados y mariscos frescos de la zona del Golfo o textiles y plumajes del área del Petén. El esplendor del mercado de Tlatelolco, por ejemplo, fue registrado en las crónicas de los conquistadores hispanos, como Bernal Díaz del Castillo.
Etapa Colonial.
El comercio entre España y la Nueva España se efectúo principalmente a través de la Casa de Contratación de Sevilla. Ésta tuvo su origen el 10 de enero de 1503, en principio fue una empresa particular de los reyes católicos con el objeto primordial de salvaguardar la administración de la participación que a ellos les correspondía por la personal aportación del patrimonio que hicieron al descubrimiento del nuevo mundo; posteriormente se convirtió en una especie de ministerio que se dedicaba a la administración de todo el comercio entre la Metrópoli y la Nueva España. Adicionalmente tenía otras atribuciones como armar embarcaciones, planear y autorizar las expediciones y flotas que partían para América, investigar, enseñar y difundir conocimientos marítimos y de navegación, vigilar y reglamentar el tráfico transmarino, imponer y recabar los impuestos y derechos que el tráfico originaba, así como controlar y fiscalizar el comercio y la navegación entre España y las Indias. Así, la formalización del comercio de España con sus colonias, comenzó con la expedición de las reales cédulas de 1509, 1514, 1531 y 1535, que legitimaban el monopolio mercantil de ésta con los territorios recientemente conquistados.
En el Virreinato de la Nueva España se estableció el llamado derecho de almojarifazgo el cual fue cobrado en los puertos por la extracción o introducción de mercancías, el cual fue confirmado por los reyes cristianos, aunque con el nombre de portazgo. La relevancia de este tributo fue de tal magnitud que la corona española dictó sobre la materia numerosas cédulas reales, decretos y ordenanzas, desde 1532 a 1817, mismas que regulaban la entrada y salida de mercancías; incluso ya se habla de franquicias diplomáticas por la introducción de mercancías.
En 1551, en Veracruz, se inició la edificación de las primeras instalaciones portuarias, sin embargo debido a los constantes ataques de los barcos piratas ingleses y franceses a los puertos de Veracruz, Acapulco y Campeche, fue que en 1597 se dispuso que los oficiales a cargo de la Casa de Contratación se trasladaran a la Banda de Buitrón, lugar situado frente a San Juan de Ulúa, hecho que permitió que en 1601, por órdenes de Felipe II, se instalara la Aduana de Veracruz en tierra firme. Posteriormente, en 1647, el Rey Felipe IV vio la necesidad de que la ciudad contara con una aduana cerrada donde fueran captados todos los productos que entraban al puerto. El Virrey Casafuerte expidió en 1728 una cédula a fin de que ninguna de las mercancías que ingresaban al puerto de Veracruz pudiera bajarse a tierra sin el consentimiento del oficial de justicia o regidor. La pena por incumplimiento era el decomiso de los productos, y en 1795 fue constituido el Consulado de Comerciantes de Veracruz, primera asociación gremial de este ramo, cuyos miembros contribuyeron a realizar mejoras al puerto y a la ciudad.
Por otra parte, el comercio con Oriente se inició en la segunda mitad del siglo XVI, cuando se instituyó la ruta mercantil entre Acapulco y Manila. En el Puerto de Acapulco el tráfico comercial se llevaba a cabo mediante esporádicas ordenanzas y cédulas reales, elaborándose en 1702 el primer reglamento para el tráfico comercial entre Filipinas y la Nueva España., no obstante que ya en 1593, la Real Cédula de Felipe II ordenaba restringir el volumen de la carga comercial para limitar las mercancías no filipinas ―los llamados “productos de la China”―, procurando así evitar daños al comercio español. Cabe recordar que las Islas Filipinas formaban parte también del Virreinato de la Nueva España. Dado que en el Puerto de Manila no se efectuaba ningún control de los embarques, la revisión aduanal se realizaba en Acapulco, habiendo datos del establecimiento de la Real Aduana del Puerto de Acapulco alrededor del año de 1776.
Las estrictas limitaciones que España impuso, como prohibir el comercio con los demás países, propiciaron el contrabando y la piratería, no sólo de los extranjeros sino inclusive por parte de los nacionales. Esto hizo necesario que los barcos mercantiles fueran escoltados por barcos militares y debido a la carencia de flota militar, el comercio se restringió a determinadas temporadas, permitiéndose los monopolios del monarca en principio, y posteriormente del estado. El exceso de regulación del comercio de España con la colonia tuvo principalmente tres objetivos: a) monopolizar el comercio para los nacionales de España, b) proteger de los riesgos naturales a dicho monopolio, y c) impedir que fuese presa de los barcos enemigos que surcaban el Atlántico. Ello llevó a entorpecer el comercio entre metrópoli y su colonia, además de que estaba prohibido intercambiar una gran variedad de mercancías.
Existían dos clases de comercio en la Nueva España, el que provenía de la metrópoli y el que provenía de otras tierras americanas. De la metrópoli a Nueva España generalmente venían artículos de primera necesidad, como harina de trigo, aceite, vino, ropas, caballos y armas; de Nueva España hacia España lo que más se llevaba era oro, plata, perlas y algunas piedras que se tomaron entonces como esmeraldas.
Con el advenimiento de la Casa de Borbón al trono de España en el siglo XVIII, Carlos III se percató que la política comercial que había llevado la Corona Española había representado un perjuicio para la Hacienda Real, e intenta corregirla con la asesoría de su ministro de Comercio y Moneda, Bernardo Ward. La situación es desastrosa, pues decide instalar una política más liberal para el comercio de España con sus colonias, pero sin abandonar el principio del monopolio de la metrópoli. Así liberalizó el comercio, habilitando nueve puertos más en España y otros tantos en las colonias americanas y derogando muchos de los gravámenes que se consideraban más perjudiciales.
El Reglamento y Aranceles Reales para el Comercio Libre de España a las Indias del 12 de Octubre de 1778, se caracterizó por tener como objetivo liberar el comercio, pero por otra parte, se continuó con la política de protección a los productores y agricultores de la Península Ibérica. Debido a estas nuevas disposiciones se creó la Compañía de Filipinas en 1785 para mejorar el comercio entre Filipinas y las otras provincias españolas. Sin embargo, el plan de liberalización del comercio propuesto por Bernardo Ward nunca llegó a ponerse en práctica, no obstante que la tercería que España había realizado entre el comercio de sus colonias fue eliminado en 1774, quedando subsistentes dos de los más importantes tributos que existían en ese tiempo: el almojarifazgo y la alcabala. Estas ideas se conjuntaron junto con otras para provocar el movimiento de independencia de México.
Con la muerte de Carlos III en 1788 se detiene esta política liberalizadora reduciéndose el volumen del comercio a tal grado que la Casa de Contratación de Sevilla terminó por desaparecer en 1790. En 1811 se autorizó el tráfico comercial marítimo en el puerto de Guaymas, y en 1814 las cortes españolas lo habilitaron para el comercio nacional y en 1823 se estableció la aduana marítima.
